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高層達成兩大共識 改革要走新路線
高層達成兩大共識 改革要走新路線
   
        中國的改革已經進入深水區,各種深層次矛盾紛紛顯露,盤根錯節聯系在一起,很難分清純粹的經濟問題、政治問題或是社會問題,必須以整體性的全面改革予以應對。中央高層重視和要求對改革進行“頂層設計和總體規劃”,或將設立專門機構,走出一條改革的新路線。
    “政府主導”模式走到盡頭?
      歲尾年初,高層忙于穩定物價,并為2011年經濟工作提出總體要求作出全域性部署,這帶有“危機處理”的鮮明特征,更體現了當前凸顯的問題,也向高層提出了執政新課題和新挑戰。
2010年物價一路狂奔,價格上漲的范圍越來越大,呈現出逐月高漲的趨勢。在這背后,是政府主導的追求增長的無度投資,是貨幣、信貸投放的快速增加,是資源配置脫離市場效率約束、無技術創新抑消費需求的低效擴張……總之,物價的節節攀升,是政府主導的傳統經濟增長模式再次走到盡頭的一個突出表征。
        對這一點,高層的認識還是清楚的,在2010年終的中央經濟工作會議上,就提出2011年經濟工作“以科學發展為主題,以轉變經濟發展方式為主線”的總體要求。但是,如何在治理通脹中加快轉變經濟增長方式、又通過轉變經濟發展方式來達到對通脹的有效治理,則是高層面對的一個難題。與此相關聯的難題,還有在2011年如何同時實現經濟增長、通脹治理和結構調整。
        咨政人士向高層分析,中國的通脹形成以及經濟結構的嚴重失衡,在很大程度上與以權力意志(追求GDP增長、發展新興產業、固定資產投資等等)作為配置資源的“政府主導型經濟”模式很有關系。這種模式嚴重破壞了經濟健康運行的微觀基礎,總是不斷地在經濟的宏觀面上造成大麻煩,反過來又不斷地需要動用行政化的“宏觀調控”再為“政府主導經濟”模式創造重新開機的條件。近些年來中國經濟的運行越來越多地依賴“宏觀調控”,宏觀調控的行政化色彩愈來愈重,本該是短期性的宏觀調控政策卻趨向長期化,政府對資源要素的控制力度、投資上大項目特大項目的胃口、國有企業壟斷的擴張和“國進民退”的程度都是空前的,這一切都大大擠壓了深化經濟體制改革、調整經濟結構、增強自主創新活力的空間,使得中國經濟一次又一次落入傳統經濟增長方式的巢穴不能自拔,反反復復上演投資─通脹─宏觀調控─再投資─再通脹─再宏觀調控的循環游戲。更值得憂慮的是,“政府主導經濟”模式的強化,不但對經濟的健康運行、轉變經濟發展方式帶來很大沖擊和負面干擾,還和政治、社會生活等廣泛領域出現的“權力主導一切”的傾向構成總體的、系統性的權力強化形態,與“十二五”規劃提出實現科學發展所需要的政治、經濟、社會、文化等各個領域的全面改革開放相頡頏。
咨政人士向高層建議,在治理通脹的同時,應該找準、抓住造成通脹的傳統經濟增長方式的體制癥結,啟動深化經濟、政治、社會、文化體制改革的整體進程,寧愿犧牲一點傳統經濟增長模式下的速度,也要盡快將轉變經濟發展方式所賴以實現的體制機制建立起來,為“十二五”規劃的順利實施奠定下堅實制度基礎。
         社會反映集中于兩個訴求
         下一個五年,政治、經濟、文化、社會的全面改革如何部署安排、如何展開并推向深入的執政課題,在中國跨入“十二五”規劃實施“開局之年”之際更多地提到高層面前。據悉,五中全會之后,中央高層人士讓某些咨政機構和一些咨政人士了解調查社會各界對五中全會的反應,得到的反饋大都集中在“要求推進以限權、擴大公民參與和政治開放為重點的政體改革”、“要求加快以保障和改善民生、建立公民社會為主旨的社會體制改革步伐”這兩個主要訴求上。
        咨政機構和咨政人士依據社會調查情況向高層匯報,社會各階層民眾對近年來在政治、經濟、文化和社會等領域所進行的改革總體評價有限,對五中全會提出在這些主要領域全面推進改革的前景普遍存有疑慮;谶@種認識和心理,加之官員腐敗、貧富分化、司法不公、權力橫行、言論控制、壟斷擴張等諸多政治、經濟、社會問題和矛盾愈益突出,當前中國社會就彌漫著一種焦慮燥動暴戾之氣,它與同樣反對改革的既得利益集團恰為“異體同構”,共同形成對中國改革的強大阻力。這種局面,就使得中國未來幾年盡管可以達到中等收入國家水平,卻無法在以往那種“改革──發展──穩定”三者關系尚比較協調的道路上繼續前行,很有可能落入許多國家進入中等收入國家行列后,都很少能跳得出來的“中等收入陷阱”而不能自拔,甚而會重演“改革被革命吞噬”的歷史悲劇。對此,高層不可掉以輕心,必須下大決心沖破改革阻力,對改革作出新謀劃,為改革做出大動作。
積極尋求新的改革路線
         據透露,日前有前中央領導人邀集若干位咨政人士座談,為中國改革問計。座談中有一個話題,是如何認識辛亥革命和前蘇聯解體。有咨政人士提到,今年是辛亥革命百周年,也是前蘇聯解體、執政時間最長的蘇共失去執政地位20周年。自近現代,中外這兩個不同政權,都曾以“改革”為旗幟圖變求新,而且確實不無創新創造且多有建樹,順應了它們所處時代的變革需求,但是它們卻都沒有最終逃脫覆滅的命運,何也?
咨政人士的一個解釋是,無論是清政府還是前蘇共,它們的覆滅雖可作多種解釋,但都不能將其歸為因改革而覆滅,更不可歸為因“方向錯誤的改革”而覆滅;它們覆滅的一個重大原因,恰恰是因為它們無法繼續改革或是將改革半途而廢。這兩個政權都上演了同一場“戲”:統治集團內主張改革的勢力被反對改革的勢力所取代吞并,統治集團外的革命力量最終將統治集團內的改革的和反改革的勢力一并掃蕩。從鞏固執政者地位的角度來看辛亥革命和前蘇共失去政權這兩個歷史事件,仍應得出當年鄧小平曾經講過的那樣一個結論:不改革就是死路一條。今天還要特別加上一條:不排除特殊既得利益集團的干擾將改革堅持下去,誤將不改革少改革慢改革當作“改革”,也是死路一條!咨政人士向領導人建言:傳統經濟增長方式的不可持續已到盡頭,存有重大弊端的政治、經濟、文化和社會體制的不可持續也到了盡頭,在“盡頭”處不作改革的大動作,勢必會催生“革命吞噬改革”的大動作。
來自接近高層的咨政人士稱,有跡象表明,中央高層目前的確正在為啟動新一輪全面改革的“大動作”籌謀劃策。五中全會通過的“十二五”規劃《建議》中提出:“更加重視改革頂層設計和總體規劃,明確改革優先級和重點任務,大力推進經濟體制改革,積極穩妥推進政治體制改革,加快推進文化體制、社會體制改革,不斷完善社會主義市場經濟體制”,就是一個非常明確的信號。而首次在中央全會上提出要“重視改革的頂層設計和總體規劃”,則更是別有意味。
         據透露,最先向高層提出“重視改革的頂層設計和總體規劃”建議的咨政人士認為,高層在確立“十二五”發展戰略的中央全會上采納了他們的這一建議,說明他們對中國改革的認知和推進方略又有新的考慮及謀劃,正在尋求新的改革路線。
改革的“頂層設計和總體規劃”
從近一段時間多次與高層人士討論改革問題的咨政人士所透露的信息中,可以發現兩個變化:
一,高層“重視改革的頂層設計和總體規劃”,是基于他們對改革形勢的全面觀察和把握。高層所要求的改革的“頂層設計”,就是在全黨全國這一層加強對改革的統籌力度,就是把已經進行或將要進行的改革、創新,與社會主義市場經濟、社會主義民主政治、中國特色社會主義文化建設、社會建設等基本方向、基本目標、基本價值進行更具操作性的連接,把改革真正提升到制度、體制、機制建設的層面?傊,就是要求全面設計,為有序改革提供可供遵循的“序”。
        高層認識到,對改革進行全面設計和規劃,是因為改革進入了深水區,各種深層次矛盾紛紛顯露,盤根錯節地聯系在一起,很難分清純粹的經濟問題、政治問題或是社會問題,必須以整體性的全面改革予以應對。另外,改革30多年后的今天,需要從下到上推進的改革領域已經越來越少,需要從上到下推進的改革領域越來越多,而且大多涉及上層建筑的整體改革,風險大、成本高,牽一發動全身,但不改又不行,然而缺乏對改革的整體設計,改甚么也改不成。
        還有一個情況是,在黨和國家最高層次上長期對改革的整體設計不足,已經使當前改革面臨越來越大的風險。綜觀改革形勢,一方面不少地方和部門都強調改革創新,各種各樣的改革嘗試似乎從未停止過;另一方面,人們似乎對改革還有諸多不滿意。出現這種現象的深層次原因,正是改革整體設計和規劃不到位。事實上,分散化改革實踐的相加,難以形成當今中國所需要的全面改革局面,也難以保障改革能有正確方向。更重要的是,沒有對改革的“頂層設計”和總體規劃,更難以突破特殊利益集團利用部門、地方、機構的利益分割形成對改革的“綁架”和圍困。一些部門打著改革、創新旗號擴張權力,既得利益膨脹,已經不是個別現象,改革確實存在被碎片化的可能。這種改革變形、改革碎片化現象,損害了改革的權威,使改革化于無形。從這個意義上講,加強改革的整體設計、頂層設計,是從根本上遏制和削弱既得利益擴張、把他們對改革的消極影響降到最低限度所必需的。
二,高層重視對改革的“頂層設計”和總體規劃,是要走出一條改革的新路徑。咨政人士向高層指出,經過30年改革,中國已從窮國變成一個經濟大國,證明以往采取的漸進的、先易后難的改革方式是正確的。但是要看到,這種改革方式并非永遠正確適用。改革開放初期,由于從基層率先發動改革,工人、農民優先獲益,所以他們支持改革。進入到上世紀90年代后,隨著改革從生產領域轉到流通領域,從經濟領域轉到社會領域,從一般部門向壟斷部門和公共權力部門推進,改革的受益群體開始從農民、工人轉向了精英群體,隨后又從精英群體轉向了核心精英群體。隨著改革深入,精英群體特別是那些核心的精英群體從改革中獲得利益越來越多,而沒有掌握公共權力和公共資源的工人農民獲得的利益則很少,加速趨向邊緣化。漸進的、先易后難的改革方式造成的這種局面,更由于出現了以下兩種情況而無法再推行下去:
        一是隨著信息化、市場化的深入發展,普通民眾要求公平分享改革發展的成果的訴求大大高漲,而特殊利益集團對財富和資源的無度壟斷與民眾利益訴求形成尖銳對立,兩者矛盾加劇。二是權力和資源的配置離民主政治、市場經濟發展的要求越來越遠,窒息了中國經濟社會發展的活力,激化了社會的多種矛盾。漸進的、先易后難的改革方式不可延續,新的改革方式有待探求。
咨政人士向高層提出:當前中國改革的動力結構已與30年前不同,中國改革的動力既來自內部,也來自外部。從國內看,當今中國正在出現一個可逐步支撐社會主體的中等收入群體,這個群體人數未來很可能成為中國最大的階層。他們有知識、有財產、有理性,既要求公平分享改革發展成果,又要求社會公正、平等、透明,希望建立一個更加完善的社會主義民主法治社會。從國際環境看,中國的經濟發展和國際地位的上升,正成為世界多極格局當中重要的一極。所以,中國的改革已不能關起門來搞,國際社會也會要求中國通過改革建立的“游戲規則”不能與國際慣例相背離。
        中國的改革要走新路線
        上述兩個大變化,要求中國的改革要走新路線:
從上到下、以難帶易、內外聯動、重點突破。中國當前和今后應該緊緊地把握國內社會結構的變遷和國際政治結構的新變化,采取從上到下的改革路線,從難的方面率先攻關突破。同時,把內部改革和對外開放結合起來,體制內和體制外結合起來。實現這種改革路線,就是要針對難題,選準影響當前和今后中國經濟社會發展的重點領域和關鍵問題,自上而下集中力量進行改革,協調政治改革與經濟改革的關系,協調地區之間、城鄉之間、內外改革之間的關系,為中國下一步發展創造制度條件。
        要在兼顧內外的宏觀、全域層面上有頂層設計及整體推進方案,不能再“摸著石頭過河”。改革設計的整體方案包括今后中國改革的整體思路、基本方向、最終目標等等;改革設計應有整體設計、長遠設計,也應承前啟后,上下銜接。為了更好地體現社會的公平、正義,使社會成員均等享受改革開放的成果,必須對政治權力、社會權力的結構進行科學配置,這是改革的頂層設計所須關注的重大問題。今后在體制改革方面,要重點選擇公共權力、公共資源兩個方面作為突破口。
改革的頂層設計要既有利于國內現代化,又能適應全球化進程要求。從上層建筑領域積極穩妥推進政治體制改革,以降低下一步經濟社會發展的阻力;要考慮怎樣讓政治體制與經濟體制更加適應,讓民主體制跟法制體制更加配合,讓政府與社會、市場與政府、中央與地方、國企與民企的關系更加和諧。在這個大思路下,在黨政關系方面下一步可以考慮優先推進黨內民主,并適時調整黨政關系,把公共管理、社會事務管理方面的事情,更多地交由政府去完成。至于在政府和市場的關系上,改革的方向是要給政府權力“劃界”,規定政府干預的范圍要限定在市場失靈的領域,給市場經濟發展留出足夠的空間。
         改革用人制度,逐步擴大差額選舉,擴大社會招聘范圍。今后應擴大黨政干部招聘范圍,擴大差額選舉,加大公推直選力度,讓更多的優秀人才通過公平競爭進入黨政關鍵部門和崗位。
        或將設立相關專門機構
        鑒于五中全會提出“重視改革頂層設計和總體規劃”的要求,一些咨政人士近來先后向高層提出“建立對改革進行頂層設計和總體規劃的專門機構”的建言,這些意見都得到高層人士的重視,據透露高層已將此事列入議事日程。咨政人士認為,對改革進行頂層設計和總體規劃的機構,并非要拿出詳盡無遺的改革方案,而是把握規律,明確方向,劃定邊界,為改革建“序”。重視改革的頂層設計,不是舍棄鄧小平早已指明的那條道路,即鼓勵地方和基層進行改革探索的嘗試,把他們的嘗試加以概括、總結和提升,變成普遍適用的政策。只是僅此還不夠。如果沒有全域性的設計,改革往往會出現上下不協調的現象,或者是下動上不動,或者是下面動得快、上面動得慢,來自下面的嘗試就如同碰到玻璃天花板,這會使改革風險大大增加,影響改革者的積極性。
        設立專門的設計機構,可以為這些嘗試劃定明確的界限,降低改革者的風險,使上下的互動處于有序狀態,從而對改革創新起鼓勵、推動的作用。這個機構的職責,就是向中央提出多套備選的改革方案,由中央來選定。需要注意的是,設立設計機構要接受過去設置體改委的教訓,不應賦予實權。實踐表明,一旦設計機構有了實權,就往往會被部門利益所左右,很難再保持應有的統攬全域、超越部門的立場。
3月份召開“兩會”,代表和委員們可能對“重視改革的頂層設計和總體規劃”高度關注,將會成為一個熱門話題。
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